Bogotá, 23 de enero 2008
Los gastos de la guerra
Diego Otero Prada
Cualquier guerra interna requiere recursos para llevarla a cabo y da lugar a costos para los sectores público y privado por los daños causados y los delitos cometidos por los agentes de la contienda.
Se presenta a continuación un estimativo de los gastos en que ha incurrido Colombia para enfrentar el conflicto interno en el período 2000-2008 y se comparan con indicadores internacionales para ver su importancia.
Gastos en defensa por el gobierno
Los gastos del gobierno para la defensa se refieren a los que realizan las Fuerzas Armadas y la Policía, lo que podría llamarse gasto militar en sentido estricto.
Varios trabajos se han realizado para calcular el gasto militar del gobierno central. El de Yaneth Giha Tovar, Héctor Riveros y Andrés Soto Velasco (1999) presenta el comportamiento del gasto de la fuerza pública de 1926 a 1998. Según los autores, de 1926 a 1949 el gasto en defensa como proporción del PIB estuvo en valores razonables, por debajo de 1.1%, excepto en los años 1933 y 1934 de guerra con el Perú, en que el gasto subió a 3% del PIB. A partir de 1950 la economía colombiana entra en una pendiente de gasto militar creciente, pasando a 2.0 % del PIB entre 1950 y 1989. En el decenio de los noventa se produce un salto a 2.8 % promedio de 1990 a 1998, y de 1996 en adelante se da un aumento continuo en el porcentaje hasta llegar a 4.7% en 2008.
Este incremento en el gasto militar como proporción del PIB se ve reflejado en la participación en el presupuesto de la Nación. De 1980 a 1992 el porcentaje cayó de 14.2% a 10.8%, pero de 1992 en adelante ha habido un crecimiento continuo hasta alcanzar 14.3% en el 2008.
Mientras tanto, el gasto social como proporción del PIB estuvo por debajo de 10% hasta 1992, pero, para 1994 había aumentado a 10.22%, hasta llegar a un máximo de 16.7% en 1996, disminuyendo por debajo de 15% a partir de 1997, para variar entre 14 y 15% en los siguientes años.
Los gastos en defensa y seguridad
Surgen problemas de definición. ¿Qué son gastos para la defensa y seguridad? ¿Solamente los del Ministerio de Defensa y la Policía como es tradicional en épocas de tranquilidad y que son definidos así en los estudios comparativos internacionales? ¿Qué ocurre con los gastos del DAS, del Ministerio de Interior y Justicia, de la Rama Judicial, la Fiscalía, la Procuraduría y la Defensoría del Pueblo? ¿No hay un componente de estos gastos que tienen como determinante la guerra? De ahí que en el análisis que sigue se consideran los gastos de estas agencias gubernamentales porque en las condiciones de Colombia juegan un papel en el conflicto que se libra.
Los gastos de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional comprenden lo correspondiente al sector central, definido como Ministerio de Defensa y Policía Nacional en la Ley de Presupuesto, y las siguientes Entidades Descentralizadas:
Caja de Sueldos de Retiro de la Policía
Caja de Retiro de las Fuerzas Militares
Fondos Rotarios del Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea
Fondo Rotatorio de la Policía Nacional
Instituto de Casas Fiscales del Ejército
Hospital Militar
Defensa Civil Colombiana
Club Militar
No se incluyen las empresas industriales y comerciales del estado adscritas al Ministerio de Defensa que para los años 2004 y 2005 tenían presupuestos de $ 1083 y $2606 miles de millones.
El conflicto ha obligado a que se dediquen recursos muy importantes de los gobiernos central, departamental y municipal a la defensa y la seguridad, presionado las finanzas públicas, con la consecuencia de disminuir los recursos para otras actividades más productivas y de un verdadero contenido social.
Pero los gastos para defensa y seguridad no se agotan solamente en lo que hacen los gobiernos nacional, departamental y municipal porque hay actores externos que alimentan el conflicto interno. Así, hay que incluir los recursos que provienen de Estados Unidos, principalmente, y de otros gobiernos extranjeros, con lo cual las sumas dedicadas a la guerra por el gobierno crecen.
Para los cálculos y el análisis del gasto en defensa y seguridad se utilizan las cifras publicadas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público de las apropiaciones definitivas del presupuesto de la Nación para el lapso 2000-2004, que comprende al Gobierno Central y los Establecimientos Públicos, y para 2005-2008 los proyectos de ley aprobados por el Congreso de la República.
En definitiva, se hace uso del concepto de gastos en defensa y seguridad (en adelante se hablará de gasto en seguridad para simplificar) que engloba los gastos militares y de justicia, que se desagregan en los siguientes rubros:
* Mindefensa
• Policía Nacional
• Ministerios del Interior y de Justicia
• Rama Judicial
• Fiscalía
• Ministerio Público
• Defensoría del Pueblo
• DAS
El gasto en defensa y seguridad en el período 2000-2008
a $22,687 miles de millones en 2008, equivalente a una tasa de crecimiento anual de 12.58% %, 6.69 puntos por año por encima de la inflación anual promedio del mismo período (Cuadro 28.1).
Los mayores crecimientos en el gasto en seguridad se produjeron en el 2001 con 19.6 % y en 2003 con 16.6 %, con cifras menores de 8.3 % 7.8% en 2003 y 2004. Luego de una reducción de 0,97% en 2005, los gastos se recuperaron en 2006 y 2007 con tasas de 13,7% y 12,9% respectivamente. Lo previsto para 2008 es un salto impresionante de 24.6%
La participación de los gastos en seguridad en el total del presupuesto de la Nación aumentó de 17.97 % en 2000 a 18.52% en 2003; disminuyó a 15.18% en 2005 y subió a 15.49% en 2007. Con lo aprobado en la Ley de Presupuesto de la Nación para 2008 la participación de gasto en seguridad llegará a 18.05%.
Por otra parte, la contribución de los gastos de inversión en seguridad en la inversión de la Nación aumentó de 7.11 % en el 2000 a 14.77 % en el 2003, con una caída a 7.84% en 2005 y recuperación en 2006 y 2007, previéndose que en 2008 casi la cuarta parte de la inversión (19,54%) estará relacionada con el conflicto.
Los gastos anteriores en seguridad son los que corresponden al presupuesto de la Nación. Falta considerar los egresos provenientes de los municipios, de los departamentos, del Plan Colombia y de diferentes convenios de cooperación firmados con otros países y organismos internacionales.
Fuentes: Cuentas Nacionales y Otero Diego, Las cifras del conflicto Colombiano, Bogotá, 2007.
El gasto militar
El gasto militar propiamente dicho aumentará de $ 6652 miles de millones en 2000 a $ 18,047 miles de millones en 2008, para una tasa anual promedio de crecimiento de 13.29 %, un aumento real anual de 7.4 puntos. Por años se observa lo siguiente: fuertes crecimientos en 2001 y 2003 de 18.5% y 18,0 %; caída de 1.7% en 2005; valores entre 9,4% y 12.7 % en 2002, 2004, 2006 y 2007 y un incremento inusitado previsto de 30.1% en 2008.
Con relación al total del gasto en guerra y seguridad, el militar participó en el 2000 con el 75.6 % y en el 2008 constituirá el 79.5 %, lo cual refleja un menor crecimiento de los egresos en los sectores de justicia, de 10.6 % anual, al pasar los gastos de $ 2073 miles de millones en 2000 a $4640 miles de millones en 2008.
El gasto de la Nación en seguridad y el PIB
En lo que va del periodo 2000 a 2007 el gasto en seguridad como proporción del PIB es alto. De un valor de 5.03 % en 2000 aumentó a un máximo de 5.87% en 2003, bajó a 4.96% en 2005 y volvió a subir a 5.06% en 2007, con un salto programado a 5.9% en 2008 (Cuadro 28.1)
Al separar los egresos en militar y de seguridad, se encuentra que el gasto agregado del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional como proporción del PIB pasó de 3.8 % en 2000 a 4.18% en 2001, 4.34 % en 2002, 4.63 % en 2003 y 4.61% en 2004. Después de una reducción a 3.94% en 2005 se recuperó a 4.04% en 2007 y se espera que llegará a 4.69% en 2008.
Este incremento en la relación del gasto militar se ha visto acompañado por una estabilidad de la relación del llamado gasto en justicia, que varió entre 1.02% y 1.4% del PIB en el lapso 2000-2007.
La diferencia entre el gasto militar y el de seguridad es borrosa en la situación de conflicto de Colombia. Buena parte de la actividad del DAS, del Ministerio del Interior y de Justicia, de la Fiscalía, la Procuraduría, la Defensoría del Pueblo y de la Rama Judicial tiene que ver con la lucha contra los movimientos irregulares, de ahí que no se puede hacer esa separación tan tajante entre los dos conceptos.
Por estas razones se puede afirmar que el gasto para la guerra en Colombia está en un punto intermedio entre el gasto militar y el de seguridad, lo cual significa que la relación ha estado por el orden de 4.4% a 5.3% % en el gobierno del presidente Álvaro Uribe, muy alto de acuerdo a los estándares internacionales.
Los gastos en guerra y seguridad para los años 2002 y 2008.
En el Cuadro 28.2 se hace un ejercicio para estimar todos los gastos en guerra y seguridad del gobierno en sus diferentes niveles, incluyendo los del Plan Colombia para los años 2002 y 2008.
Al considerar todas estas erogaciones se llega a la conclusión de que en el año 2002 los gastos del Estado colombiano para seguridad eran de $12,882 miles de millones, equivalente a 6.30 % del PIB, colocando al país entre los diez países que más gastaban en guerra como proporción del PIB y en valores absolutos, con US$5.08 billones, entre los veinte y dos más altos del mundo.
De ese total, lo asignado al Ministerio de Defensa y la Policía Nacional fue de $8,887 miles millones, el 4.34% del PIB y lo correspondiente al Plan Colombia $1016 miles de millones, el 11.43% del gasto militar.
Con lo planeado para 2008 por $24,194 miles de millones, se llega a un gasto con respecto al PIB prácticamente igual al del 2002, de 6.29%, del cual el gasto militar por $18,047 miles de millones representa el 4.69% del PIB y los recursos del Plan Colombia por $1260 miles de millones representan el 6.98% del gasto militar, menos que en 2002.
El gasto militar de Colombia y el resto del mundo de 2001 a 2005
El gasto militar de Colombia es el más alto de los países del continente americano y uno de los mayores del mundo.
Según cálculos del Instituto Internacional de Investigación de la Paz de Estocolmo-SIPRI, que hace seguimiento a los gastos militares, para el año 2001 Colombia ocupó el puesto 24 de los países con mayor participación en el gasto militar como proporción del PIB, de un total de 160 investigados, y para 2005 ya estaba localizado en el puesto 18.
En los países del continente Americano, en el 2001 la mayor participación fue la de Colombia con 3,8% mientras que la más cercana fue la de Estados Unidos con un 3.1 %, seguido por la de Chile con 2.9 %, Ecuador con 2.1 % y el resto de países con valores por debajo de 2.0 %. En 2005 el mayor porcentaje fue el de los Estados Unidos con 4.1%, seguido por Colombia y Chile con 3.8% cada uno uno y Ecuador con 2.6%.
Los países europeos en general tenían proporciones inferiores a 2.0 %, con la excepción de muy pocos como Rusia, Grecia y Macedonia, por encima de 3.0%, y Francia e Inglaterra, con participaciones de 2.5 %.
Las relaciones más altas en 2001 y 2005 se daban en Eritrea con 27.5% y 24.1%, Omán con 12.2% y 11.9%, Arabia Saudita con 11.3 % y 8.2%, Kuwait con 11.3% 4.8%, Jordania con 8.6 % y 5.3% e Israel con 7.7 % y 9.3%, país que se encuentra en guerra con los palestinos desde que se creó como Estado.
Las posiciones cambian en el tiempo. Así, Angola, Eritrea y Etiopía tuvieron participaciones cercanas a 20 % cuando se encontraban en guerras civiles y entre ellos antes del 2000, y Rusia, en la época de la Guerra Fría. Lo notable es que la participación alta de Colombia se ve acompañada por la de países árabes que no se caracterizan por la defensa de los valores democráticos y que están manejados por monarquías feudales. Lo más grave del asunto está en el hecho que para el año 2008, mientras muchos países ya han reducido EL gasto militar, la cifra de Colombia subirá a más del 4.69% del PIB, desplazando a varios países en el ranking de derrochadores de recursos en el aparato militar y se estima que se clasificará entre los diez primeros lugares.
Tampoco se puede comparar a Colombia con lo ocurrido en conflictos entre países, como las luchas entre Eritrea y Etiopía, el conflicto congolés, que fue una guerra africana, las luchas en la antigua Yugoslavia, con la intervención de Europa y Estados Unidos, la masacre de Ruanda y la situación de los países árabes que llevan años combatiendo entre sí (Marruecos contra Algeria, Irak contra Irán y Kuwait, Libia con sus vecinos cercanos y lejanos, Yemen del Sur contra Yemen del Norte), Turquía con Grecia, Pakistán con India y árabes contra Israel (Siria, Líbano y Egipto).
A nivel mundial, los gastos militares como proporción de PIB estuvieron en su nivel máximo durante la guerra fría, llegando a su pico en 1988 según estudios de SIPRI, antes de terminar la confrontación entre la Unión Soviética y Estados Unidos en 1991. De 1972 a 1985 el gasto militar explicó el 4.2 % del PIB del mundo, cifra que se redujo a 3.5 % de 1986 a 1994 y a 2.5 % en 2001 y 2007. En estos dos años la situación por regiones señala que las mayores erogaciones se localizaban en el Medio Oriente, Estados Unidos y Europa Central y Oriental, seguidos por África, Europa Occidental, Asia y Latinoamérica (Cuadro 28.3).
Fuente: SIPRI Yearbook 2003 Armaments, Desarment and International Security, Estocolmo 2004.
En valores absolutos, de 189 estados del mundo, Colombia ocupaba en el año 2002, según estudio del Departamento de Estado de Estados Unidos, el puesto 35, con un gasto militar de US$ 3 billones, y el puesto 31 en 2005 con un gasto de US$ 3.9 billones. De estos países, Estados Unidos, con un gasto de US$ 348,500 millones en 2002, representaba 39,59 % del gasto militar del mundo, 116 veces el de Colombia. Por encima del país se encontraban 15 países de Europa, 13 de Asia, 2 de Norte América, 1 de África y 1 de Oceanía
En 2002 y 2005 se mantuvieron en los 37 primeros lugares los mismos países, aunque con cambos menores en el orden, como Francia de cuarto a sexto lugar, Inglaterra de sexto a cuarto puesto, Irán de 23 a 28 y Bélgica de 28 a 34.
En dólares per cápita se producen cambios en el orden: Arabia Saudita y Kuwait pasan a los primeros lugares, seguidos por Israel, Estados Unidos, Singapur, Noruega, Francia. Colombia ocupaba el puesto 34 en 2005.
Se resalta que al analizar el gasto militar por valores absolutos y per cápita, los primeros veinte lugares están dominados por los países desarrollados, mientras que al hacer la comparación en relación al PIB, los países árabes ocupan los primeros puestos.
Con la tendencia en el gasto militar de Colombia para 2008, con un presupuesto de US$ 8.6 billones, se estima que estará entre los primeros 25 países del mundo con el mayor gasto militar en valores absolutos, al 24 en per capita y al décimo en relación al PIB. Si se considera un gasto de 5.3%, al incluir parte de la erogaciones en seguridad, el país pasaría al octavo lugar.
Para justificar este gasto, algunos analistas afirman que la comparación debe hacerse con países que han pasado o están en situaciones similares de conflicto con Colombia, como han sido las situaciones de Angola, Congo, Etiopía, Eritrea, Sri Lanka y otros. Esta argumentación supone una estrategia de profundización de la guerra. Si se acepta esta posición, habría que aumentar el gasto militar de Colombia a cifras superiores a 6 %, con las implicaciones que esto implica para la economía del país. Las consecuencias de una política de solución militar hay que verlas en los países que se mencionan: destrucción de infraestructura, muertes, pobreza generalizada, dictaduras, decenas de años perdidos y un futuro incierto para recuperarse.
Conclusiones
Colombia es campeón mundial en crímenes por cada 100000 habitantes; por el número de secuestros; por los asesinatos de periodistas, políticos de izquierda, líderes sindicales y defensores de los derechos humanos; por la corrupción; por la desigualdad de ingresos y la concentración de la riqueza; por los altos niveles de pobreza; por la guerra interna más larga del mundo en los siglos XX y XXI y por el número de masacres y la violación a los derechos humanos. Pero, últimamente, es también campeón por el porcentaje alto de gastos en la máquina de la guerra. Se situaba en el año 2001 entre los 24 peores del mundo en este indicador, después de Israel y países árabes, y para 2008 estará entre los diez primeros.
En 2007 los egresos por guerra y seguridad y servicio de la deuda explicaron el 49.1 % del gasto de la nación, lo cual es a todas luces altísimo. En estos dos rubros está el problema fiscal, no en los gastos de personal diferentes al militar como viene argumentándose desde hace varios años. La solución no está en despedir más funcionarios públicos. El nudo gordiano no está ahí sino en el excesivo gasto militar y altísimo servicio de la deuda externa e interna.
Los gastos en seguridad han tomado cada vez una participación importante del presupuesto de la Nación, entre 17% y 18% de 2002 a 2008, tendencia que no es sostenible en el largo plazo, que de persistir dificultará la situación fiscal y quitará más recursos para la inversión productiva.
El alto servicio de la deuda externa e interna y de los gastos en seguridad han explicado entre el 48.0% y 52.0% de los gastos de la Nación en el período 2000-2007. Para 2007, por ejemplo, el servicio de la deuda externa e interna de 33.6% junto con un gasto un seguridad de 15.49%, comprende un 49.09% del presupuesto de gastos de la Nación, lo que impide incrementar la inversión productiva y el gasto social para construir un país más moderno y equitativo y eliminar los factores de violencia.
En una situación normal el gasto militar (sin incluir los de justicia) como proporción del PIB debe estar por debajo de 1.5 %. Si se hace el ejercicio para el año 2007, esto significa una erogación de 5149 miles de millones de pesos en comparación con 13,869 miles de millones de pesos presupuestados, un ahorro de 8720 miles de millones de pesos en un año, que proyectados hacia el futuro da sumas enormes.
Si el servicio de la deuda explicara el 20 % de los gastos totales, en 2007 se habría obtenido una disponibilidad de $15,976 miles de millones para inversión, con lo cual esta habría explicado el 31.8% del presupuesto de la Nación, con los resultados benéficos para el crecimiento económico y para atacar los altos niveles de desigualdad de ingresos del país.
Entonces, en las soluciones a los problemas de la deuda y del conflicto interno se encuentran las respuestas a los problemas de las finanzas públicas y del insuficiente crecimiento económico, más que en acabar entidades, privatizar empresas, expulsar funcionarios y hacer ineficiente el aparato estatal.
Una política de alto gasto militar es sostenible si existe la capacidad económica para llevarla a cabo, pero llegará un momento en que no se podrá seguir porque la reducción en el gasto en inversión tiene un costo. Los imperios han caído por esta razón: aceleraron los egresos militares y se mantuvieron por muchos años en guerra, pero tarde o temprano ese esfuerzo no pudo sostenerse y cayeron. Un gasto militar alto es posible si el resultado del conflicto o la guerra es rápido, de lo contrario un país sufrirá en sus posibilidades de crecimiento económico. La dicotomía cañones o mantequilla es muy cierta. Basta leer el libro del profesor norteamericano Paul Kennedy, The Rise and Fall of the Great Powers, en el cual hace un análisis de por qué los imperios surgen y caen. Su conclusión: la economía no se puede ignorar.
Resumen hoja de vida
Diego Otero Prada cursó estudios de ingeniería eléctrica y del magíster en economía de la Universidad de los Andes, tiene una maestría y es candidato a doctorado en economía de la universidad de la Universidad de Pennsylvania, Estados nidos. Actualmente es Director del Departamento de Economía de la Universidad de los Andes.
Resumen artículo
Los gastos del gobierno colombiano en el conflicto interno que se originó desde 1964 muestra que han venido creciendo aceleradamente desde mediados del decenio de los noventa. Para el período 2000-2008, el gasto militar, correspondiente a lo presupuestado para el Ministerio de Defensa y la Policía Nacional, supera el 4.0% de PIB, colocando al país entre los diez países con el mayor gasto del mundo en 2008 en que alcanza el 4.7 %. Al incluir el gasto de otras entidades nacionales, departamentales, municipales y externas, como el Plan Colombia, el gasto aumenta a más del 5.0% del PIB, cifra realmente alta. La pregunta que se debe responder es si el país está preparado para continuar con este ritmo de gasto por un período prolongado sin que se afecte el crecimiento económico.
Palabras claves
Economía, seguridad, conflictos
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